Политика на сломе эпох
Политика на сломе эпох слайдер Политика на сломе эпох слайдер Политика на сломе эпох слайдер Политика на сломе эпох слайдер Политика на сломе эпох слайдер Политика на сломе эпох слайдер Политика на сломе эпох слайдер Политика на сломе эпох слайдер Политика на сломе эпох слайдер
Политика на сломе эпох
Политика на сломе эпох 1980 год Политика на сломе эпох 1982 год Политика на сломе эпох 1984 год Политика на сломе эпох 1986 год Политика на сломе эпох 1988 год Политика на сломе эпох 1990 год Политика на сломе эпох 1992 год Политика на сломе эпох 1994 год Политика на сломе эпох 1996 год Политика на сломе эпох 1998 год
Политика на сломе эпох
Политика на сломе эпох 1981 год Политика на сломе эпох 1983 год Политика на сломе эпох 1985 год Политика на сломе эпох 1987 год Политика на сломе эпох 1989 год Политика на сломе эпох 1991 год Политика на сломе эпох 1993 год Политика на сломе эпох 1995 год Политика на сломе эпох 1997 год Политика на сломе эпох 1999 год
Политика на сломе эпох

Материалы в рубрике 1994 год

"Предпарламент"

Рубрика: 1994 год

Госдума РФ первого созыва, хоть и именовалась «переходной», законодательную деятельность начала очень активно буквально с первых дней своей работы. Медлить было непозволительно: правовой вакуум, возникший в зазоре между законодательством СССР и РФ требовал незамедлительного заполнения. Страна должна была жить и развиваться с учетом новых реалий.

Законотворческую активность первой Госдумы во многом предопределила работа Комиссии законодательных предположений при Президенте РФ, подготовившей солидный пакет проектов законов первоочередной важности. Возглавлял Комиссию Михаил Алексеевич Митюков – известный юрист, возглавлявший Комитет по законодательству в Верховном Совете РСФСР. В Госдуме РФ первого созыва как член фракции «Выбор России» занимал пост вице-спикера, курировавшего именно законодательную работу.

Вот что рассказывает М.А.Митюков про Комиссию, которую тогда назвали «предпарламент».

- Комиссия законодательных предположений при Президенте РФ уже принадлежит истории. Она порождение того бурного кризисного времени 1993 года.

Надо отметить, что Комиссия и по своему историческому происхождению и предназначению не относилась к классическим президентским консультативным, координационным либо совещательным органам. Ее, то ли в шутку, то ли всерьез некоторые именовали тогда «предпарламентом».

Указ № 1457 «Об образовании Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации» был подписан Б.Н.Ельциным 26 сентября 1993 года.

Комиссия образовывалась «в целях сохранения преемственности в нормотворческом процессе до формирования Федерального Собрания Российской Федерации». Бывшим народным депутатам предлагалось принять участие в деятельности Комиссии по разработке новых нормативных актов в целях совершенствования действующего законодательства».

Необходимость создания такого органа я объяснил в самой первой пресс-конференции в качестве председателя Комиссии: « Мы переживаем сейчас особый, переходный период. Дело обернулось так, что на это время Россия осталась без высшего законодательного органа. Старый парламент прекратил существование, а до выборов и формирования нового – Федерального собрания – несколько месяцев. Но жизнь ведь не стоит на месте. В стране идет экономическая реформа, укореняются новые отношения в обществе. Все это требует правового обеспечения. Им-то мы и будем заниматься. Параллельно с президентским государственно-правовым управлением, но, не дублируя друг друга. У каждого из нас – своя ниша».

Основные задачи, права и формы деятельности определялись специальным положением, согласно которому Комиссия должна: а) подготовить нормативные акты по вопросам обеспечения деятельности Федерального Собрания Российской Федерации; б) доработать проекты нормативных актов, принятых в первом чтении бывшим Верховным Советом Российской Федерации, а также находившихся на рассмотрении комитетов и постоянных комиссий палат бывшего Верховного Совета России.

Для выполнения своих задач Комиссия вправе была предлагать Президенту РФ проекты нормативных актов для внесения их в качестве законов Российской Федерации на рассмотрение Федерального Собрания РФ; получать от государственных органов, организаций и учреждений необходимые материалы и информацию; привлекать для участия в подготовке проектов нормативных актов специалистов и ученых; направлять подготовленные проекты нормативных актов на экспертизу в Администрацию Президента РФ.

Указом Президента РФ № 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» Комиссия законодательных предположений была наделена правом официального внесения на рассмотрение Президента проектов его указов, а также проектов законов РФ, предлагаемых Президенту для внесения на рассмотрение Федерального Собрания Российской Федерации.

В конечном итоге Комиссия была сформирована из 85 членов, из которых только 35, как я уже отметил, работали на штатной основе, остальные – энтузиасты, люди с именами. Основная масса, 57 человек – бывшие народные депутаты, а это почти четверть состава бывшего Верховного Совета России.

Я был уверен, что их опыт надо ценить и использовать, и Президент с этим согласился. Нам был придан рабочий аппарат из 35 сотрудников (это по штату, а фактически значительно меньше). Вот такие силы, не очень-то значительные, поскольку практически мы должны были завершить работу трех десятков комитетов и комиссий Верховного Совета, в которых, но скромным подсчетам, аппарат составлял около 500 человек.

Первое заседание Комиссии состоялось 3 ноября 1993 г. На этом заседании был одобрен план первоочередных законопроектных работ, насчитывающий более 60 позиций, в том числе предусматривающий десять проектов, необходимых непосредственно для обеспечения деятельности обеих палат Федерального Собрания.

Председатель, заместители председателя и некоторые члены Комиссии являлись участниками Конституционного совещания по доработке проекта Конституции Российской Федерации. На заключительном (октябрьском) этапе совещания участие нашей Комиссии в его работе превратилось для нее в одну из решающих форм организационной деятельности. По поручению Президента РФ Руководитель его Администрации пригласил меня в качестве Председателя Комиссии законодательных предположений принять участие в заседаниях Комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации. Мои заместители – Б. А. Золотухин и В. Л. Шейнис стали координаторами соответственно Общественной и Государственной палат Конституционного совещания, проекты положений о которых подготавливались в Комиссии законодательных предположений.

28 октября 1993 года на заседании Государственной палаты я сделал заключительный доклад о результатах работы Комиссии по доработке проекта Конституции.

С опубликованием проекта Конституции РФ, вынесенного на всенародное голосование, у Комиссии законодательных предположений появилась непредусмотренная Положением обязанность разъяснения и пропаганды этого документа. Председатель Комиссии дал по этому поводу несколько интервью и провел ряд пресс-конференций, выступил с докладами на многих совещаниях руководителей субъектов РФ.

Незадолго до референдума, 9 декабря 1993 г. Комиссия подготовила предложения об официальном опубликовании текста Конституции РФ и результатов всенародного голосования и проект Указа Президента РФ по этому вопросу. С принятием Конституции РФ Комиссия была нацелена на содействие организационно-правовой деятельности по подготовке первых заседаний Государственной Думы и Совета Федерации. Хотя фактически эта работа нами проводилась уже с начала ноября: был подготовлен План первоочередных законопроектных работ и сценарий первых заседаний Государственной Думы и Совета Федерации.

16 декабря Комиссия законодательных предположений при Президенте РФ утвердила План законопроектной работы в связи с принятием новой Конституции.

В него было внесено 11 конституционных и более 40 федеральных законов. Среди первоочередных названы проекты о Государственном флаге, гербе и гимне, о Правительстве РФ, о полномочиях и деятельности Конституционного и Верховного судов, о введении чрезвычайного и военного положений, о гражданско-процессуальном, трудовом и налоговом кодексах, об общественных объединениях, проведении митингов и демонстраций, о выборах депутатов Государственной Думы и формировании Совета Федерации, об обращениях граждан в государственные органы, об адвокатуре и др.

В Комиссии также были подготовлены Концептуальные положения организации и деятельности палат Федерального Собрания, предложения к повесткам первых сессий Государственной Думы и Совета Федерации, Концепция формирования комитетов Государственной Думы. Планировалось создать крупные комитеты: по конституционному законодательству, судебно-правовой реформе и правам человека; по бюджету, налогам и финансам; по социальной политике; по международным делам и обороне; по вопросам собственности и предпринимательской деятельности.

К 20 декабря были подготовлены: 1) предложения по повестке дня первой сессии Государственной Думы; 2) проект плана по реализации Конституции РФ (конституционные и федеральные законы); 3) проекты регламентов Государственной Думы и Совета Федерации и порядок проведения ими совместных слушаний; 4) предложения о создании согласительных палат; 5) проект закона о статусе депутата Государственной Думы и депутата Совета Федерации; 6) проект закона о комитетах и комиссиях палат Федерального Собрания; 7) проекты актов об аппарате Государственной Думы и Совета Федерации; 8) предложения о порядке рассмотрения послания Президента о принятых им указах и др.

К началу работы палат Федерального Собрания Комиссией была завершена вся организационно-правовая работа по подготовке их заседаний и дело парламентаризма передано в руки депутатов.

Жизнь распорядилась так, что задачи, определенные для Комиссии в Положении о ней, оказались весьма узкими по сравнению с тем, чем она занималась де факто. Время было весьма бурное, медлить было пагубно.

Из установленных Положением о Комиссии вытекали лишь три задачи:

1) инвентаризация незавершенного законопроектного наследия Верховного Совета РФ. Мы изучили законы, принятые в первом и втором чтении и в качестве исключения некоторые другие. Отбирая законопроекты, мы учитывали не только степень их готовности, но и актуальность решаемых ими правовых задач. Именно потому в список для первоочередного рассмотрения включены дополнения и изменения к законам о землепользовании, налоговой системе, внешнеэкономическим связях и др.;

2) доработка отобранных законопроектов и представление их Президенту для внесения в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;

3) оперативная подготовка основ «юридической базы» для функционирования сразу «с колес» палат будущего Федерального Собрания и их депутатов: проекты регламентов палат, закона о статусе депутатов и положения об аппарате парламента.

Затем появились и другие не менее важные, а может и быть, и главные, связанные с текущей политикой президента и правительства, задачи: 1) разработка новых нормативных актов в целях совершенствования действующего законодательства; 2) дача заключений по законопроектам, подготовленным федеральными органами исполнительной власти и в субъектах Федерации; 3) разъяснение, в качестве исключения, отдельных положений действующего законодательства; 4) участие в завершении конституционного процесса; 5) организационно-правовое обеспечение подготовки заседаний палат Федерального Собрания.

Эффективность Комиссии можно определить лишь по одному показателю, насколько ее идеи, рекомендации и проекты восприняты Президентом, Федеральным Собранием, Правительством и иными государственными органами в своей правотворческой и правоприменительной практике. Насколько «предположения» Комиссии стали «положениями» – вот в чем коэффициент ее положительного действия.

Во-первых, Комиссия подготовила «рабочую основу» для конституционного конструирования палат Федерального Собрания, статуса депутатов и парламентских фракций и групп, организации обеспечения их деятельности. Подготовленные Комиссией проекты регламентов и федерального закона о статусе депутатов стали во многом содержанием тех актов, которые были приняты в Парламенте. Мне, уже в качестве первого заместителя председателя Государственной Думы, посчастливилось докладывать на сессии три проекта, разработанные до этого в возглавляемой мною Комиссии. Это позволило «запустить» Государственную Думу на рабочий лад и не тратить ей уйму времени на начальную законоподготовительную работу.

Во-вторых, Комиссии удалось обосновать положение о создании в Государственной Думе непредусмотренной прямо Конституцией структуры для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов – Совета Государственной Думы (в первоначальных вариантах Регламента этот орган именовался Конференцией Государственной Думы).

В-третьих, мы можем записать в свой актив реализацию идеи раздельных аппаратов палат Федерального Собрания, которая в большей мере соответствовала принципу автономности и самостоятельной компетенции каждой из них. Этой идеи, как сейчас немногим даже специалистам известно, противостоял проект В. Н. Подопригоры о создании единого Аппарата Федерального Собрания, который грозил тем, что аппарат мог «подмять под себя» законодательный орган.

В-четвертых, к концу января 1994 г. по указанию Руководителя Администрации Президента были переданы в ГПУ 14 подготовленных либо доработанных Комиссией законопроектов для последующего внесения их Президентом в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. В их числе: о порядке опубликования и вступления в силу законов Российской Федерации и постановлений палат Федерального Собрания; об основных документах, удостоверяющих личность граждан Российской Федерации; о порядке выезда за пределы Российской Федерации и въезда на территорию Российской Федерации граждан России; о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации; о публичных мероприятиях; о нормативно-правовых актах Российской Федерации; о внесении изменений и дополнений в УК, УПК и КоАП РСФСР; об учреждениях и органах, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы; о защите свидетелей, потерпевших и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству; о государственной защите судей, работников правоохранительных и контролирующих органов.

В-пятых, в Комиссии заложено начало работы над десятками проектами, которые превратились в законы в последующих созывах Государственной Думы. Некоторые проекты я уже упоминал в нашей беседе. Повторюсь, среди них – избирательные законы, законы о политических партиях, счетной палате, уполномоченном по правам человека. И этот ряд можно продолжить, поскольку «комплексный» состав Комиссии дал начало многим инициативам.

Избрание 12 декабря 1993 г. значительной группы членов Комиссии, в том числе и меня, депутатами Государственной Думы предопределило «затухание» деятельности Комиссии. 4 января 1994 г. я был освобожден от должности председателя Комиссии, но еще некоторое время исполнял эти обязанности. Последующее избрание меня 17 января того же года первым заместителем председателя Государственной Думы не дало возможности с полной отдачей продолжить работать в Комиссии.

Следующим шагом к финалу ее деятельности явилось упорядочение деятельности комиссий и советов при Президенте РФ. Было установлено, что работа в них осуществляется на общественных началах и не является федеральной государственной службой. И наконец, 25 февраля 1994 года Комиссия законодательных предположений была упразднена Президентом «как выполнившая поставленную задачу» (формулировка предложена мной). Вместо нее на общественных началах при главе государства в качестве консультативного органа образован Экспертно-правовой совет.

Такова история краткой и малоизвестной многим конституционалистам деятельности Комиссии законодательных предположений при Президенте РФ в один из сложнейших периодов становления современного Российского государства.

Из интервью «Российскому юридическому журналу».

Вернуться к оглавлению
Политика на сломе эпох